В сентябре 2010 года в правительстве РФ завершится процесс согласования двух доктринальных внешнеполитических документов, разработанных МИД — «Программы эффективного использования на системной основе внешнеполитических факторов в целях долгосрочного развития РФ» и «Критериев оценки результатов внешнеполитической деятельности для решения задач модернизации».
Комплекс предложений, подготовленных ведомством Сергея Лаврова, является попыткой преодолеть недочеты в области стратегирования российской внешней политики. В качестве «надстройки» к уже имеющейся тактике поведения РФ на международной арене МИД предлагает более крупную функциональную конструкцию, которая позволила бы Москве не ориентироваться на перманентные колебания внешней конъюнктуры, а выстраивать перспективную линию своей активности на мировой арене, опираясь на свои приоритеты. В качестве таковых выбраны интересы национальной экономики.
«Программа использования внешнеполитических факторов в целях долгосрочного развития России» основана на активном взаимодействии государственного аппарата и бизнеса. Предполагается, что органы исполнительной власти, в меру своих функциональных возможностей, будут оказывать прямую поддержку деловому сообществу в продвижении их интересов за рубежом. Кроме того, в сферу компетенции таких ведомств как МИД войдет работа по активному привлечению инвестиций и технологий в российскую экономику.
Основной проблемой оптимизации стратегии внешней политики РФ является её экономическая ориентированность. Вместо комплексного охвата проект МИДа предлагает лишь пул разработок во внешнеэкономической сфере, которые в принципе могли бы быть дополнены концентрированной политической поддержкой. То есть речь во многом идет о всё той же тактике (пусть и более развернутой) внешней политики, «заточенной» под единый экономический знаменатель. Подлинно стратегического видения Программа не содержит. Она ориентирована на решение конкретных задач в среднесрочной временной перспективе. Конкретика в данном случае является несомненным плюсом, однако она охватывает только один экономический регистр. Полноценной проработки политической проекции как самостоятельного трека функциональной деятельности в платформе нет. Такая ситуация объясняется тем, что сама стратегия обязана своим появлением на свет модернизационным инициативам президента РФ Дмитрия Медведева. Она стала не результатом субъектной концептуальной активности МИД, а его реакции на внешние стимулирующие импульсы. Добиться в таких условиях создания масштабной внешнеполитической программы довольно сложно.
Не менее важными являются и институциональные недочеты новой стратегии. Предполагается, что она будет реализовываться пулом ведомств, одну из ведущих позиций среди которых займет МИД. Однако следует учитывать, что министерство Лаврова ориентировано на работу в политико-дипломатической сфере. Экономическая тематика для него никогда не являлась профилирующим направлением, даже если касаться вопроса её политического «сопровождения». В структуре МИД есть только одно подразделение, отвечающее за внешнеэкономические вопросы. Это Департамент экономического сотрудничества, возглавляемый Александром Горбанем. Усилий одной только этой структуры будет явно недостаточно для того, чтобы обеспечить полноценную политическую поддержку экспансии РФ в мировой экономике. В силу этого можно предположить, что реализация программы потребует либо серьезной оптимизации аппарата МИД, либо передачи части его полномочий другим ведомствам (прежде всего, Министерству экономического развития). Институциональная нестыковка может быть решена и путем создания особого института, специализирующегося на внешнеэкономической активности по образцу Министерства внешней торговли СССР (с 1988 года — Министерство внешних экономических связей СССР). Однако пока данный вопрос российским руководством не ставился.
Попытка исправить ситуацию со стратегией внешней политики РФ имеет серьезный аппаратный бэкграунд. Разработка новых системных принципов поведения России на мировой арене является сферой опосредованного соперничества ряда структур, входящих в пул внешнеполитических ведомств. Объясняется это тем, что появление новой стратегии повлияет на распределение бюджетных средств (выделяемых для политико-дипломатической поддержки внешнеэкономической активности российского бизнеса), а также на доступ к «уху» президента Медведева. Ведомство, внесшее наибольший вклад в процесс разработки комплексной внешнеполитической и внешнеэкономической стратегии, будет рассматриваться главой российского государства как наиболее компетентное в актуальных вопросах внешней политики страны.
Главным субъектом, заинтересованным в продвижении «Проекта программы эффективного использования на системной основе внешнеполитических факторов в целях долгосрочного развития РФ», является МИД. Дело здесь не только в том, что именно ведомство Лаврова выступило главным разработчиком данной платформы (равно как и «Критериев оценки результатов внешнеполитической деятельности для решения задач модернизации»). Для Министерства иностранных дел обозначенная программа дает один из редких шансов вмешаться в процесс разработки и согласования основных внешнеполитических инициатив. С 2000 года и до настоящего времени МИД РФ отвечает преимущественно за техническое воплощение решений, принимаемых вышестоящим руководством. Теперь же у него появилась возможность подняться на несколько ступенек вверх в общей иерархии пула внешнеполитических субъектов страны. О значимости «Программы использования внешнеполитических факторов» для Смоленской Сенной площади говорит тот факт, что оно не препятствовало его обнародованию в СМИ. Тем самым МИД постарался привлечь как можно более ощутимое информационное внимание к своим наработкам. Основная цель такой тактики — подчеркнуть собственные инновационные профессиональные качества по сравнению с другими ведомствами в споре за право влиять на формирование внешней политики РФ. Дополнительным доводом в пользу данной версии выступает и то, что вскоре после проявления проекта программы в прессе последовала серия публичных выступлений Лаврова, в которых он также непосредственно касался вопроса модернизационной внешней политики. Речь идет о выступлении министра иностранных дел с обзорной речью в рамках «правительственного часа» в Государственной думе, публикации его статьи во французском журнале «Дефанс Насьональ» и других информационных шагах.
Дополнительным стимулом для активности МИД РФ на модернизационном треке является то, что его деятельность подвергается критике президента, в том числе за неспособность адаптироваться к новым императивам внешнеполитического курса. В частности, в рамках закрытой части встречи с дипломатическим корпусом 12 июля 2010 года Медведев не скрывал своего недовольства отдельными сегментами практической деятельности ведомства Лаврова, в том числе в сфере стратегирования и внешнеполитической экспертизы. Рефреном призыва президента к дипломатам стала жесткая формула: «либо меняй взгляд на вещи и мозги, либо — уходи из этой профессии». Для текущего руководства ведомства участие в разработке новой стратегии внешней политики — едва ли не последний шанс подтвердить свою компетенцию. Находясь под прямым президентским давлением, «топам» из МИДа приходится проявлять дополнительные усилия для того, чтобы переломить аппаратную конъюнктуру в свою пользу.
Тем не менее, возможности для усиления позиций Министерства иностранных дел в процессе выработки внешнеполитического курса РФ являются ограниченными. Прежде всего, потому, что предлагаемая МИДом стратегия будет реализовываться на межведомственной основе. В этой ситуации ресурсы для альтернативной игры на повышение получит не только ведомство Лаврова, но и такие влиятельные структуры, как Администрация президента (АП), аппарат правительства, Министерство экономического развития. МИД на этом фоне будет «одним из», а никак не «первым среди равных», что заметно сузит коридор его возможностей для расширения функциональных полномочий. Нельзя забывать и о факторе межведомственной конкуренции. В случае необходимости некоторые влиятельные госструктуры способны заблокировать усилия МИД по усилению своих аппаратных позиций.